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改革是建筑業高質量發展的根本動力

改革是建筑業高質量發展的根本動力

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中國改革開放40周年建筑業得到了高速的發展,從貴州平塘FAST單天線射電望遠鏡“探天”、港珠澳大橋“跨?!?、長達54公里的陽糯雪山隧道(在建)“穿山”,中國建筑業取得了舉世矚目的成就,基建狂魔名不虛傳;中國工程企業同時也成為參與國際基建市場和推動“一帶一路”的重要力量。

但在光鮮亮麗的成就背后,建筑業地區壟斷、低價競爭、過度監管等問題仍沒有得到根本的解決;加之建筑企業轉型升級動力匱乏,從業人員待遇低下等問題嚴重制約了建筑業的發展。

2017年國務院辦公廳發布《關于促進建筑產業持續健康發展的意見》(以下簡稱“意見”),國務院主刀建筑業改革,這是對建筑業改革發出的最強音,也意味著發展將步入快車道?!耙庖姟弊鳛橹笇磥斫ㄖI改革的頂層設計方案,其對建筑業持續健康發展影響深遠;但作為建筑業改革的總體方案其局限性依然明顯。

目前,建筑業的改革是“一條腿”的改革,始終陷在方案改革的“死循環”中無法自拔;針對充分競爭的市場體系、完善有效的價格體系、政府監管和政府職能轉換等有關制度改革的核心和深層次問題仍沒有觸及或得到有效解決??v觀中國改革開放取得的成就,改革是最大的紅利,中國建筑業由高速發展向高質量發展的根本動力是更加深入和開放的改革,尤其是制度改革。

努力構建市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的市場體系,促進建筑業的高質量發展

市場制度的靈魂在于自由競爭,在于構筑公平市場競爭環境。只有形成統一的市場,資本和各種生產要素才能得以在不同區域和不同市場主體之間充分自由流動,實現資源配置的最優化,促進全要素生產率的提升。

國家和行業一直在推動建立全國統一的建筑市場,力度不能說不大,出臺的主要文件包括,國發[2014]20號《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》、建市[2014]92號《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》、建市[2015]140號《關于推動建筑市場統一開放的若干規定》等,國辦發[2017]19號“意見”中,通過完善交易平臺、監管平臺和誠信平臺來推動統一的建筑市場。

所有的意見和辦法不能說不好,但從推動的效果看,仍差強人意,地方保護和行業分割仍不同程度地存在或“變異”存在。并且,不管全國公共資源交易平臺和“四庫一平臺”建設地多么成熟,這個“大招”并不能從根本上促成統一開放、競爭有序的建筑市場;這好比是南京國民政府完成了全國形式上的統一,但軍閥割據依然存在。

另外,“四庫一平臺”為了限制“掛靠”、“掛證”的作用我不敢茍同,這樣反而限制了企業和人才的流動,也不符合項目管理現狀,并增加了制度和交易成本。

那么,建立統一開放的建筑市場的關鍵是什么呢?約翰·麥克米蘭在《市場演進的故事》中說,在存在權力關系的任何情況下,比如一方管轄著另一方,或者雙方都受另一個更高的權力機構管轄時,所發生的交易都將是其他形式的交易,絕不是“市場交易”。

建立符合市場經濟規律的建筑市場,關鍵是減少政府干預,減少政府在資源配置中的作用;充分放開民間資本市場,讓決策主體由政府官員轉變為企業家。只要有政府參與或支配,就不會有真正成熟的建筑市場,現在的市場不能有稱之為市場,準確地說是利益場或尋租場。

以近幾年推行的PPP模式為例,國家推行PPP模式的本意是發揮市場在資源配置中的決定性作用,但操作中又變成了政府主導,變成了政府的融資方式。其實,PPP是一種市場化、社會化公共產品供給管理方式,是創新發展的一種“新引擎”,如果簡單地視為融資手段,這與PPP模式的初衷背道而馳。

建立成熟、平等的建筑市場,不能開錯方子、拿錯藥,核心是約束政府和權力,而不是約束建筑企業。地方或行業保護的根本是政府或部門有利益訴求;造成建筑產能過剩的一個重要原因是政府對投資不“心疼”。

建筑市場的高質量發展必須要深度開放市場,加快政府職能的轉變,為市場在資源配置中發揮決定作用創造制度環境和法治環境。建筑業的改革不能停留在從一個方法跳到另一個方法、從一種管制跳到另一種管制上;不能再做換湯不換藥的的表面文章,切忌貽誤轉型升級的關鍵時機;要敢于對自己下手,政府把政府的事做好,市場的事由市場來做,建筑企業的生死由自己負責。

當然,我也不是主張建筑業的完全自由市場經濟,而是建議對政府干預的范圍、程度和方式進行約束,利用市場的優勢來配置資源。當然這是個難題,考驗主政者的智慧。

努力形成公平競爭的市場定價機制,促進建筑業的高質量發展

價格機制是市場經濟制度的核心,具有有效配置稀缺資源和形成兼容激勵機制的兩大基本功能??上Э杀氖?,建筑市場的價格既不反映成本、又不反映市場供求關系變化,價格體系的嚴重扭曲甚至失靈是造成建筑業停滯不前以至于惡性競爭、偷工減料、粗制濫造等諸多亂象的重要原因。

目前價格體系設計是通過招標實行由市場定價的價格機制,(合理)最低價中標是最重要的定價規則,目的是采取市場價格競爭機制,提升建筑企業的低水平競爭能力,從而促進企業的高效發展和社會生產率的提高??墒袌霾]有按照價格體系設定的軌跡發展,甚至走向了反面,惡性低價競爭和無序競爭一度嚴重擾亂了市場秩序,成為廣受詬病的痼疾。

完善建筑市場價格體系關鍵是形成公平競爭的市場定價機制,使建筑產品的價格反映市場的供需情況和企業技術、管理、裝備水平以及工作效率和實際消耗,實現資源優化配置。

建立以市場形成價格的機制,重點是改革計價依據和計價方法,建標[2017]209號《住房城鄉建設部關于加強和改善工程造價監管的意見》中,從健全工程造價咨詢服務信用體系、完善計價體系、規范計價行為和完善計價監督機制等方面加強監管,為維護市場公平競爭、規范市場秩序提供保障。

理想很美滿,現實很骨感。時至今日,建筑業價格體系改革不僅沒有完全實現,而且任重而道遠;究其原因,一個不能回避的因素是價格體系偏離了市場經濟的基本面。市場經濟中商品運行的基本原則是等價交換,商品價格反映資源的供求狀況;而建筑市場實際的操作模式是以市場化招標之名,行政府或招標人定價之實,這是造成價格體系扭曲的癥結。

主要問題包括:一是任意定價,采用過期、作廢定額作為攔標價不是某個區域的個別現象;二是任意擴大范圍,特別是安全文明施工、綠色環保方面隨意提高標準;三是信息滯后,定額信息明顯滯后于市場,定額規定的成本不能反映市場成本,更不能反映企業成本。

政府或建設單位“任性”根源是主體責任的錯位或缺失,如果產品需求者自身不關心產品品質,不關注全生命周期的投資收益最大化,與其講價格無異于與虎謀皮;況且,出現質量安全問題由建筑企業“背鍋”,合理價格的動力在何處呢?

建筑業價格體系改革的出路在于回歸市場定價,包括“放開價格”和“依法定價”兩條主要途徑。

放開價格是指進一步貼近市場,凡是能由市場形成價格的都交給市場。但“放開”不是指“放手”,因為自發形成的價格不一定能夠實現資源的優化配置,同時也需要政府的間接調控和直接管理。放開價格的另一方面是實行產品屬性和產品價格的“并軌制”。傳統的招標技術標和商務標是分離的,產品屬性和產品價格脫鉤;招標人要的是低價,把質量問題“甩鍋”給了建筑企業。

我們不妨跳出既有低價中標的框架,采取放開價格機制下的低價中標。招標人負責提供產品需求,由投標人負責提供解決方案并自主報價。在放開價格機制的市場環境下選擇低價中標,能夠營造公平競爭的市場環境,維護參與建設各方的合法經濟權益;同時,可以激發建筑企業的創新和活力,通過不斷提升產品和服務質量來獲得市場競爭能力,回歸市場經濟的基本面。

在傳統市場環境中,招標人長期受定額計劃模式的影響,總認為能算清楚產品的價格或價值;其實根本沒必要在這個問題上糾結,政府的職能不應是經濟建設,而就轉向公平競爭的市場環境為主。

說到放開價格,還必須談一下裝配式建筑。近幾年,國家在大力推行裝配式建筑,各地政府也出臺了相應的鼓勵和扶持政策,但我不主張價格補貼。推行裝配式建筑最大的難度是成本居高不下,解決的途徑一定來自技術創新,而不是政府補貼;沒有技術創新,就不可能實現生產模式的根本轉變。

并且,只有價格和利潤是決定綠色技術和低碳技術的選擇標準和動力。所以,建筑產業化最終只能靠市場才能真正地實現,價格是一個信號,社會消費者愿意為更環保和更低碳的產品和技術支付價格,你的商業模式就成功了。

價格體系改革的第二條途徑是依法定價。依據《價格法》規定,工程價款屬于經營者自主確定的市場調節價,而事實上,我國大部分建筑工程的估算、概算、預算和工程標底通常都是按照各部門各地區發布的工程定額和相應的費用為基礎開展的,評標、定標時中標價也是在接近標底的一定范圍內確定的。

這一做法,不能充分地體現市場的競爭,也不利于企業打造核心競爭力。最為關鍵的是,市場調節價、政府指導價和政府定價的各環節缺少法律保證、過程監督和責任追究,要用法律的手段從源頭上杜絕招標人刻意、惡意壓價。

努力完善制度設計,減少政府管制,降低內部體制性束縛,促進建筑業的高質量發展

著名歷史學家錢穆提出過一個觀點,中國政治制度演繹的傳統是,一個制度出了毛病,就再制定一個制度來防止它;結果制度越來越多,往往造成前后矛盾、執行困難,反而失去效率與效力,這就是所謂的錢穆制度陷阱。建筑業可能一定程度上掉進了錢穆制度陷阱。

近幾年國家和住建部針對建筑業的改革太多了,簡直到了眼花繚亂、目不暇接的地步。兩年治理行動、四庫一平臺、五方責任主體、淡化資質、強化個人執業資格、電子證書、建筑工人實名制、電子招投標......,還有BIM技術、裝配式建筑、PPP、EPC.....感覺走得太快,靈魂都快跟不上了!

尚且不論這些改革的措施是否正確,但用行政的手段推動改革的做法值得商榷。制度設計者顯然沒有跳出權力控制和利益掌控的格局,在傳統體制下形成的行政管理式思維方式和管理方式還沒有完全改變。諾貝爾經濟學獎獲得者喬治·施蒂格勒提出過“管制俘虜理論(capturetheory)”,證明好多管理者和被管制者到最后,本身變成了管制的既得利益,他們總是會找到更多的借口,建立起更多的規則,利用政府賦予的合法權力來創造出更多的管制來。

因此,管制過多,尤其是缺乏系統頂層設計的管制,不僅不會帶來規范,反而會由于利益的尋租帶來混亂和腐敗。尤其是今年以來,持續加壓的環保風暴,對建筑業的直接影響是材料瘋漲(漲幅高達500%、600%)、項目停工,然后國務院督查組又開始調查建材價格上漲,環保部發文禁止停工一刀切,由一個制度引發出多個制度來完善,無形中增加了管制成本,可能也背離了制度設計者的初衷。

近幾年建筑業的制度設計重在“強化個人執業資格管理”,多地曝出項目經理不在崗履職,企業被清退出建筑市場的消息。不過,在肯定強化個人執業的積極意義的同時,也存在變相地方保護的隱憂。

并且,國內的項目經理普遍處于一種有責無權的狀態,希望項目經理嚴格履職來提升項目管理水平的良好愿望,在現實面前不堪一擊。其實,在參與建設活動的各方主體中,更應該規范投資人,尤其是政府投資人的行為。

從法理上講,項目建設行為本質上是民事行為,參與建設的施工單位等主體與投資人在項目建設活動中是平等的民事主體關系,因此,在建設過程中,應當盡量使用現有民商法調整,盡可能減少設立行政干預措施的行政制度,減少對民商合同(建筑施工合同)履行的非正常行政干預;可事實上,由于政府(投資人)直接參與項目的管理,加之人員及業務的不專業,管理上“越位”或“缺位”現象非常普遍。所以,應加快推進改進建設實施方式,積極推行工程總承包;政府完全退出項目管理環節,實現由專業的企業、專業人的干專業的事。

另外,建筑業人口紅利消失是持續多年的話題,這方面的探討也很多;不過,這可能是個偽命題,因為在所謂人口紅利的背后是建筑業創新不足和生產力水平整體低下的不爭事實。建筑業相對惡劣的作業環境和生活環境;尤其是戶籍制度和土地制度的限制,無法實現農民工向產業工人的轉變,加快了建筑從業人員的逃離。

農民工本身是(戶籍)制度扭曲的產物,加快農民工向技術產業工人轉變的關鍵不是建筑企業的用工模式,而是創造完善的制度環境,包括取消戶籍制度、推進土地制度改革,取消限制城鄉人口轉移的各種制度性障礙等等。

一方面是建筑業的生產力水平低下和薪酬水平低下促使了從業人員的逃離,另一方面建筑企業對人才認識不足和重視不足也加快了這種趨勢。有必要從人力資本的角度重新認識人才的重要性。

人力資本是將經濟學關于資本的理論應用到人力資源的分析上來;從經濟學的角度,人力資本是”主動資產”,產權只屬于個人;無論是強迫還是說教,都沒法將人力資本發揮到最大的效力。

鑒于資本的屬性,調動人力資本更重要、更普遍、更持久的方法是交換,企業應基本市場的原則進行交換,激勵人的潛能發揮到極大的價值。交換原則中強大的動力機制就是對剩余利潤的索取權,只有分享利潤,才會關心利潤,才能將人力資本充分挖掘出來。

著名經濟學家吳敬璉認為:“我們過去在高速增長階段靠的是改革開放,在新的時期,在高質量發展的階段更需要靠改革開放”,我認為,建筑業持續健康發展的源泉在于制度改革,在于進一步轉變政府職能和厘清政府和市場的關系,在于進一步建立市場法治,處理好市場自由和市場秩序的關系;既不能政府過度管制,也不能放任自流;既要市場決定資源配置,也要強化政府在供給側和需求側的作用。

正如習近平總書記指出的“要講辯證法、兩點論,‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好,努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局,推動經濟社會持續健康發展”。我們堅信,改革,也只有更加開放的改革才是建筑業高質量發展的根本動力。

(建筑前沿)

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